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财政局下达地点债置换限额 规模扩大将提前发行

九月 6th, 2019  |  www.512.net

地方债:限额有望增加 违规问责到底——关注2018财政金融新趋势之三

21世纪经济报道记者独家获悉,财政部日前已向省级财政部门下达2016年地方存量债务的置换债券额度上限规模,地方债置换额度上限较去年有所增加。

作者|闫衍 袁海霞
汪苑晖「中诚信国际研究院,闫衍系中诚信国际董事长、研究院院长」

防范和化解财政金融风险地方债将实行限额管理

为进一步规范地方政府债务管理,更好发挥政府债务促进经济社会发展的积极作用,防范和化解财政金融风险,财政部日前发布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》,加强地方政府债务限额管理,建立健全地方政府债务风险防控机制,并妥善处理存量债务。

《意见》规定,对地方政府债务余额实行限额管理,年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额。地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定,并报全国人民代表大会批准。各省、自治区、直辖市政府债务限额,由财政部在全国人大或其常委会批准的总限额内,根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家宏观调控政策、各地区建设投资需求等提出方案,报国务院批准后下达各省级财政部门。

《意见》特别提出,地方政府要将其所有政府债务纳入限额,并分类纳入预算管理。

财政部发布《意见》明确地方发债须贴合经济形势,建立风险化解机制——限额管理给地方债装上“安全阀”

1月11日,财政部发布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》,明确对地方政府债务余额实行限额管理,并提出建立健全地方政府债务风险防控机制,及妥善处理存量债务的具体措施。

在2014年新《预算法》修订时曾规定,省级政府可以发行政府债券举债,同时也提出其举债规模须在国务院确定的限额内,明确了对地方政府债务实行限额管理。

如何进行限额管理?根据《意见》,年度地方政府债务限额,等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额,具体分为一般债务限额和专项债务限额。

中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为,限额管理颇具弹性,更加贴合经济形势和地方投融资需求。比如,当年度政府预算执行中,如果经济下行压力大,需要实施积极财政政策时,适当扩大当年新增债务限额;如果经济形势好转,需要实施适度从紧财政政策时,适当削减当年新增债务限额。“根据经济形势适度增加或削减地方新增债务额度,是配合阶段性提高赤字率的一种做法,主要是对一般债务而言。”财政部财科所副所长白景明说。

这一“弹性”还表现在对在建项目融资问题的规定上。《意见》明确,对2015年地方政府债务限额下达前,举借的在建项目后续贷款中需要纳入政府债务的,由各地在2015年债务限额内调整结构解决。今后,需要纳入政府债务的在建项目后续融资需求,在确定每年新增限额时统筹考虑。

省级政府对风险防控负总责

适度债务融资有利于支持地方稳增长,但还须做好防风险的准备,《意见》提出三条措施:

首先,全面评估和预警地方政府债务风险。一方面,需要地方政府根据资产负债、财政运行等情况,加快建立政府综合财务报告制度,评估风险状况、跟踪风险变化;另一方面,以债务率、偿债率等指标为切入点,及时评估地方政府债务风险状况,对高风险地区进行预警。

其次,抓紧建立债务风险化解和应急处置机制。“《意见》提倡,通过控制项目规模、处置资产等方式,多渠道筹集资金消化存量债务,逐步降低债务风险。”白景明说。此前,不少财税专家分析市县级债务风险点较为集中,对此《意见》也明确,市县级政府难以自行偿还债务时,要启动债务风险应急处置预案并及时上报,由省级加大指导力度。

再次,健全地方政府债务监督和考核问责机制。“这次将政府债务管理作为硬指标纳入政绩考核,强化了地方政府领导干部对地方债务管理的责任。”杨志勇说,值得注意的是,《意见》除了明确各省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府债务风险防控负总责,还进一步提出,地方政府主要负责人要作为第一责任人。地方政府防范化解政府债务风险不力的,要进行约谈、通报,必要时可以责令其减少或暂停举借新债。

根据《意见》,地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分,通过3年左右过渡期,由省级财政部门在限额内安排发行债券置换。对于如何避免地方竞相发债对市场产生冲击,财政部表示,将根据债务到期、债务风险等情况予以组织协调,并会同人民银行、银监会等有关部门做好定向承销发行置换债券等工作。

“依法妥善处置或有债务,也是此次规范地方债管理的一大亮点。”白景明说,比如,对确需依法代偿的或有债务,地方政府要将代偿部分的资金纳入预算管理;对因预算管理方式变化导致原偿债资金性质变化为财政资金、相应确需转化为政府债务的或有债务,在不突破限额的前提下,报经省级政府批准后转化为政府债务。而对于违法违规担保的或有债务,由政府、债务人与债权人共同协商,明确责任,依法解除担保关系。

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财政部下达2016年置换债券额度较去年提前。财政系统人士表示,今年置换债的发行将有所提前,预计2016年上半年将有大量置换债券发行。

文章|《中国金融》2019年第9期

全国财政工作会议在部署2018年工作时强调,支持打好防范化解重大风险攻坚战,重点是有效防控地方政府债务风险,坚决制止违法违规融资担保行为,严禁以政府投资基金、政府和社会资本合作、政府购买服务等名义变相举债。与此同时,2018年,地方政府债券的发行仍将保持一定力度,以便更有力地促进经济社会发展

“所谓额度上限,就是假如财政部下达的置换债券额度上限是1000亿元,地方省市可以发900亿元,也可以发1000亿元,但不能超过1000亿元,最终发行规模未必会达到上限。”华北某省市债务办负责人解释称。2015年,地方政府需按财政部下达的置换额度全额发行债券。

以2014年新《预算法》及《关于加强地方政府性债务管理的意见》的出台为标志,我国地方政府债务管理进入规范发展期,遵循“开前门、堵后门”的规范化管理思路;2015年,财政部《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》提出了地方政府债务限额管理的具体方法;2017年,财政部《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》进一步规范新增地方政府债务限额管理。在切实推进地方债务限额管理的同时,合理使用专项债务限额、提高专项债限额使用比例对稳定经济增长、化解地方政府隐性债务风险具有重要意义。2019年政府工作报告再提坚决打好防范化解重大风险的攻坚战,并指出“2019年中国财政收支政策将有效防控地方政府隐性债务风险”。考虑到当前各区域地方债务限额的分配与自身债务压力、财政实力及融资需求密切相关,因此,在当前稳增长与防风险动态求稳的大背景下,各地政府尤其是债务高压区域应积极利用上年留存额度,加快当年专项债务限额的使用,以进一步提升专项债务限额的使用效率,助力隐性债务风险的化解。

2018年,在继续实施积极财政政策的大背景下,地方政府债务仍将继续发挥重要作用,同时“严管地方债务”也将成为打好防范化解重大风险攻坚战的重要任务。

截至发稿前,财政部未就置换债券额度上限规模等问题回复21世纪经济报道记者的采访函。

地方政府债务总体限额的确定及分配原则

发行地方政府债券,是新预算法规定的地方政府举债唯一合法形式。2017年12月底,年度的地方债发行顺利“收官”。

2016年置换债券额度增加,可置换以后年度到期债务

债务总限额受经济周期波动及逆周期调控影响,分地区债务限额逐级下达

据国内评级机构中债资信统计,2017年全国共发行债券1134只,发行规模共计43580.94亿元。其中,一般债23619.35亿元,专项债19961.59亿元;置换债27654.37亿元,新增债15926.57亿元。

2015年地方债发行安排中,财政部于2015年3月、6月、8月分三批下达地方债置换额度,总额度3.2万亿元。置换额度在各省级地方政府之间分配,地方政府则需按照财政部下达的置换额度全额发行债券。

2014年8月31日,新《预算法》正式规范了地方政府的合理举债权,通过“开前门、堵后门”规范地方政府融资行为;同年,国务院出台43号文决定对地方政府债务规模实行限额管理;2015年,财政部225号文提出了限额管理的具体方法,即年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额(或减去当年调减债务限额),并指出“地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定,并报全国人民代表大会批准。当经济下行压力大、需要实施积极财政政策时,适当扩大当年新增债务限额,当经济形势好转、需要实施稳健财政政策或适度从紧财政政策时,适当削减当年新增债务限额或在上年债务限额基础上合理调减限额”。从该表述中可以看出,地方债务总限额遵循由上而下的原则并根据经济周期波动及逆周期调控等统筹确定;但从理论上讲,地方债务总限额的确定也可根据自下而上的顺序,即各省份根据自身债务风险及项目开展等情况上报债务额度需求,国家层面加总各省份需求额度从而得到地方债务总体限额。我们更倾向于通过上述两种方法的结合来确定地方债务总体限额,即地方债务总体限额既受经济周期波动及逆周期调控影响,也需要考虑各省份自身额度需求。2019年政府工作报告指出2019年拟安排地方政府新增专项债券2.15万亿元,比2018年增加8000亿元,将带动全年地方债务总体限额加速扩容,此安排与当前经济下行压力不减、积极财政政策下各省份融资需求大幅提升均相关。

2017年12月份,深圳市成功发行轨道交通专项债,这是该市在2015年1月1日新预算法实施以来首次发债。“至此,全国31个省级政府和5个计划单列市政府均发行了地方政府债券,地方债发行实现可发债主体全覆盖。”中债资信公用事业一部技术总监吴冬雯说。

财政部部长楼继伟去年12月26日表示,置换原则上由省级政府根据偿债需要、市场情况自行确定,中央政府不再硬性下达置换债务额度。这意味着,省级政府在置换债发行上将拥有更多自主权。

债务总限额确定之后,分地区债务限额遵循逐级下达原则。从理论上来讲,与地方债务总体限额的确定原则一样,各地区债务限额也可通过上级直接统筹安排或加总下级上报需求额度确定;同样的,我们更倾向于结合两者来共同确定省级地方债务限额。财政部225号文指出,各省、自治区、直辖市政府债务限额,由财政部在全国人大或其常委会批准的总限额内,根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家宏观调控政策、各地区建设投资需求等提出方案,报国务院批准后下达各省级财政部门。省级财政部门依照财政部下达的限额,提出本地区政府债务安排建议,编制预算调整方案,经省级政府报本级人大常委会批准;根据债务风险、财力状况等因素并统筹本地区建设投资需求提出省级及所属各市县当年政府债务限额,报省级政府批准后下达各市县级政府。

值得关注的是,地方政府债务限额管理得到了有效执行。财政部近日发布的2017年11月份地方政府债务情况显示,截至11月末,全国地方政府债务余额165944亿元,当年全国地方政府债务限额为188174.3亿元,地方政府债务余额控制在全国人大批准的限额之内,并且还留有一定差额。

21世纪经济报道记者从地方财政系统了解到,地方财政系统在2015年底统计2016年及以后年度债务到期情况,并在2016年年初上报财政部。

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据中债资信统计,2017年新增债券实际发行规模为15926.57亿元,小于年初确定的新发债额度373.73亿元。“地方没有把中央下达额度用完,反映出地方举债做到了量力而行,积极防范化解风险,严格控制在限额之内。”上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣说。

“地方先向财政部报一个置换债务的数额,财政部根据全国情况统筹协调,”前述华北地方债务办负责人表示,“如果有的省份报得多了,财政部就会砍掉一部分,然后再向地方下达具体的置换债券额度上限。”

区域债务限额分配与各地债务压力、财政实力及融资需求密切相关

根据部署,清理甄别认定截至2014年末各地非政府债券形式存量政府债务,用3年左右时间置换成地方政府债券。截至2017年10月末,全国地方累计发行置换债券10.5万亿元,大大降低了地方政府利息支出。

21世纪经济报道记者了解到,日前财政部已向省级财政部门下发置换债券额度上限规模,置换债券额度上限较去年置换债规模有所增加。即是,2016年置换债券额度将超过2015年的3.2万亿元,但21世纪经济报道记者尚未获得具体的置换债规模上限数额。

隐性债务规模较高的区域分配到的地方债务限额相对更多。我国部分地区负债水平过高,区域性债务风险较为突出。若考虑隐性债务在内的情况,从规模看,江苏超过4万亿元,仍为全国最高,北京、四川均超2万亿元,吉林、内蒙古、辽宁等9个省区处于0.4万亿元以下;从负债率看,超过欧盟60%警戒线的有14个,贵州仍高居首位;从债务率看,广东、北京、天津等省市高居前列。从各地区地方政府债务限额分配情况看,各省债务限额分配与自身隐性债务压力存在一定相关性,在地方政府防范化解债务风险持续的大背景下,隐性债务规模相对较高的区域获得的债务限额相对更多。(因2018年各省份融资平台有息债务数据未完全披露,暂考虑2017年各省份隐性债务情况。)

“‘三年置换期’已经接近尾声,一些地方政府已提前完成置换工作。”中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚表示,在存量债务置换完成之后,地方政府债券将成为地方政府债务唯一形式。

“置换债券额度上限有所增加,增幅也比较大,”西北地区一省份债务办负责人对21世纪经济报道记者表示,“今年置换债券也可以置换以后年度到期的债务。”

分地区新增限额的分配需综合考虑财政实力、融资需求等因素。2017年财政部35号文指出,新增限额分配应当体现正向激励原则,财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排,财政实力弱、举债空间小、债务风险高、债务管理绩效差的地区少安排或不安排。2018年,江苏、广东、山东等财政实力较强的省份新增债务限额规模位于前列,而云南、西藏、贵州、辽宁等财力较弱、债务风险较高的区域分配到的新增债务限额较少。此外,各省新增限额的分配同时兼顾了对重大项目支出的事权问题,适度缓解了地方政府财权与事权间的矛盾,在当前积极的财政政策要求下,101号文及2019年政府工作报告相继强调弥补重点领域短板,加快推进重大项目的建设。因此,受支持重大发展战略如雄安新区建设、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区等的影响,相关地区新增债务额度的分配也有所倾斜。

中央经济工作会议部署2018年工作时明确,积极的财政政策取向不变。“2018年,地方政府债券的发行仍将保持一定力度,以便更有力地促进经济社会发展。”郑春荣说。

置换债发行将提前,今年将分两次置换

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打好防范化解重大风险攻坚战,地方政府债务规范管理和风险防控成为焦点问题。

对于置换债规模,楼继伟去年12月26日介绍,截至2014年底地方政府存量债务余额15.4万亿,其中1.06万亿是过去批准发行债券的部分。除去这部分之外,剩余的通过银行贷款、融资平台等非债券方式举借的存量债务,国务院准备用三年左右的时间进行置换。

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2017年12月底,财政部接连两次通报了贵州、江苏、江西、四川等四个省份处理部分地区违法违规举债担保有关情况,相关责任人受到行政撤职、行政降级、行政记大过等处分。

2015年政府债务已置换3.2万亿,因此地方政府还有11.14万亿的存量非债券债务等待置换。市场则对“三年”的理解有所争议,主要争议点为是否包含2015年。如包含2015年,则未来两年平均每年置换5.57万亿;如不包含2015年,则未来三年平均每年将置换3.71万亿。

地方政府债务限额的分配结构

实际上,2017年财政部已多次作出此类通报。“组织核查部分市县、金融机构违法违规融资担保行为,发函至10个省级政府和银监会、商务部等部门建议依法问责。”2017年12月23日,《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》作上述表示。

换言之,不论何种情况,未来几年置换债的发行规模都将超过2015年的3.2万亿。“今年地方财政收入增速放缓甚至负增长,增加置换债规模可以缓解地方财政压力。”东部省份人大常委会预工委一负责人对21世纪经济报道记者表示。

一般债务限额占比较高,专项债务限额加速扩容

在完善监管政策方面,2017年财政部会同国家发改委等6部门印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》,严禁借政府投资基金、政府和社会资本合作、政府购买服务等名义变相举债。

2015年,第一批1万亿置换债券额度于今年3月中旬下达,各省份从今年5月中旬才发行地方债,发行时间集中在下半年。

2015年财政部225号文指出,年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额(或减去当年调减债务限额),具体分为一般债务限额和专项债务限额。从历年地方债务限额的结构变化可以看出,一般债务限额的规模占比较高;但受积极的财政政策明显发力影响,地方政府专项债务限额增长逐年加快。伴随2018年8月财政部《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》进一步解除地方债发行的季度均衡限制,以及2018年底以来财政工作会议和中央经济工作会议提出“较大幅度增加地方政府专项债券规模”等要求,2019年专项债限额加速扩容,政府工作报告提出2019年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元,较2018年增加8000亿元,专项债务限额增速由2017年的12.4%提升至2019年的25%,超过一般债务限额增速的3倍。

毫无疑问,“严管地方债务”成为打好防范化解重大风险攻坚战的重要内容。全国财政工作会议在部署2018年工作时强调,支持打好防范化解重大风险攻坚战,重点是有效防控地方政府债务风险,坚决制止违法违规融资担保及变相举债等行为。

“去年存在一个问题,置换债券下半年才发行,但需要上半年还款的地方就存在压力。”华东地区一地级市债务办负责人向21世纪经济报道记者表示:

区域专项债限额与债务压力匹配,新增限额受一般及专项债务率的影响

“当前,政府债务风险总体可控,但近年来一些地方政府违法违规举债形成的隐性债务增幅较快,需要进一步重视风险积聚,2018年应重点管制地方政府隐性债务问题。”赵全厚表示。

财政部下达置换债券额度上限后,地方政府可以自主安排置换债发行。

分区域看,一般债务限额及专项债务限额同样遵循逐级下达的原则,各区域间一般债务限额与专项债务限额的规模排序大体相同。2018年江苏省一般及专项债务限额均居全国首位,超过7000亿元;而西藏、青海、宁夏等省份一般及专项债务限额均较低,位于全国各省末段。其中,各区域专项债务限额规模与当地债务压力大致匹配。从2017年各省份隐性债务规模看,江苏、北京、四川、浙江等省市隐性债务规模较高,专项债务居于全国各省市前列,而西藏、宁夏、青海等隐性债务规模较低的省份,由于举债空间小、区域项目融资需求不高,专项债务限额规模相对较少。

郑春荣认为,目前地方融资平台数量较多,规范转型的任务很重,仍然需要保持强有力的高压态势,防止融资平台卷土重来。

多位地方财政系统人士表示,因为额度上限下达较早,今年置换债发行将提前。“这几天在填报具体项目金额,分上半年和下半年两次置换。”前述华东地区地级市债务办负责人对21世纪经济报道记者表示。

各地区一般债务及专项债务新增限额的分配还受各地一般债务率及专项债务率的影响。2017年财政部35号文指出,测算分地区新增限额后,对一般债务率、专项债务率超过风险警戒线标准的地区,在分配该地区新增限额总量不变的前提下,应当优化其一般债务、专项债务结构,防控地方政府债务风险。例如,某地区专项债务率超过风险预警线,则应减少或不分配专项债券新增额度;一般债务率超过风险预警线的地区则应减少或不分配一般债券新增额度。从2018年各省份新增限额分配情况看,2017年一般债务率超过警戒线的省份(如黑龙江、广东、辽宁、贵州等)分配到的2018年一般债务新增限额较少;2017年专项债务率较高的省份(如北京、福建、贵州、辽宁等)2018年分配到的专项债务新增限额相对较少。

“进一步把控地方政府债务风险,不仅要进一步强化债务管理和违规融资问责,而且要从体制机制上着手解决内在性问题。”赵全厚认为,需要推进政府职能转变、完善政绩考核、深化政府投融资体制和财税体制改革等,逐步形成合力,才能实现有效治理。

在提前发行的情况下,地方政府有更多的时间发行更大规模的置换债。同时也解决债务资金到位缓慢的问题。

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在严厉遏制违法违规融资担保行为的同时,为满足地方政府的融资需求,开好规范举债的“前门”也十分重要。

楼继伟去年12月26日在回答全国人大代表询问时则表示,为了避免地方竞相发债对市场产生冲击,做好地方债券发行与国债发行平稳衔接,将对置换债的发行进度做必要的组织协调。

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2015年以来,地方政府新发债额度逐年增长,2017年比2016年增长了4500亿元至1.63万亿元。《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》表示,“适度增加地方政府债务限额。地方政府一般债务重点用于支持异地扶贫搬迁、深度贫困地区基础设施等没有收益的公益性项目建设。适度增加地方政府专项债务限额,支持有一定收益的公益性项目建设”。

“因为置换债和新增债的规模都会增加,今年有更多的地方债将要发行,”前述西北省份债务办负责人坦言,“因此今年地方债发行压力会大些一些,债券市场的供给增加,金融市场不知能否承受。”21世纪经济报道记者获悉,目前新增债券额度尚未下达。

合理使用专项债限额,有利于隐性债务化解

推进地方政府专项债券改革、打造中国版的“市政收益债券”,是2017年地方债管理的一条重要举措。在严格执行法定限额管理的基础上,财政部会同有关部门印发土地储备、政府收费公路专项债券管理办法,试点发行项目收益与融资自求平衡的专项债券品种,开好规范举债的“前门”。

专项债对化解地方政府隐性债务增量风险有重要作用。以2014年新《预算法》及43号文的出台为标志,地方政府债务管理进入规范期,融资平台逐渐与政府信用剥离。伴随地方政府融资行为的进一步规范,增加法定债务的规模是有效防范化解隐性债务的必要手段,地方政府发债融资纳入地方财政预算管理,规范引导隐性债务显性化,有利于发现与控制风险。未来在隐性债务风险持续防控下,专项债将逐渐替代以往融资平台在基建和公共服务等领域的地方政府融资功能,对缓释地方政府隐性债务风险有重要意义。此外,由收益自求平衡的项目产生的现金流收入,对偿还地方政府债务、缓释地方债务风险有积极作用。当前新增专项债中项目收益专项债占比逐渐上升,截至2019年第一季度末,专项债发行7171亿元,其中超过九成为新增专项债,而收益自求平衡的项目收益专项债在新增专项债中的比例超过80%,3月份该比例接近100%。项目收益专项债的放量发行不仅能创造中长期投资效益,为投资者提供较稳定的回报,增强市场信心,也能在一定程度上推动地方财政金融的稳定增长。

深圳市在12月成功发行轨道交通专项债券,是全国首例项目融资与收益自求平衡的地方政府专项债券新品种。“此次专项债券发行工作始终坚持法治化、市场化发展方向,为全国地方政府专项债券改革跨出了关键的第一步。”财政部预算司有关负责人表示。

因此,合理使用专项债务限额有利于化解地方政府隐性债务风险,尤其是债务高压区域。在防风险的大背景下,2018年专项债务总限额的使用比例较2017年提高了1.3个百分点,拉动地方政府债务总限额的使用比例小幅上升了0.1个百分点。

中债资信预计,2018年项目收益类专项债发行主体数量将有所增加,且以其他基金收入作为还款来源的专项债券也将陆续推出。

从分省份专项债务限额使用情况看,2018年财政实力较强的发达地区专项债务限额仍有较大使用空间,而财力较弱且债务风险相对较重的地区专项债务限额使用比例较高。具体来看,北京及上海两地2018年地方政府专项债务限额使用比例均处于80%以下,北京使用比例不到40%,上海使用比例64%,专项债务限额仍有较大使用空间;剩余省份专项债务限额使用比例均超过80%,在防风险的大背景下,各地区积极使用专项限额化解地方政府隐性债务风险,湖南专项债务限额使用比例达到100%,西藏、天津、贵州、重庆等11个省份使用比例均超过90%,该部分省区多为地方政府隐性债务风险相对较重的区域。

提高地方政府债务市场化水平,是改革的一个重要导向。“应强化债券市场建设,提高地方政府债券的信用评级与信息披露力度,让投资者和社会公众更多地参与监督,让债券市场通过价格信号有效地反映不同信用主体的信用差异,使债券风险与收益有效匹配。”

提升专项债限额使用效率的建议

为进一步提升积极财政政策的执行效率,专项债自2018年下半年起不断提速。2018年8月,财政部72号文提出“9月底累计完成新增专项债券发行比例不得低于80%、剩余在10月发行”的进度要求,专项债发行显着提速。进入2019年,为缓解经济下行压力,支持基建稳增长,十三届人大七次会议授权国务院提前下达2019年地方政府新增债务限额1.39万亿元,其中新增一般债务限额5800亿元、专项债务限额8100亿元,这一举措使得2019年专项债的发行节奏大幅提前,打破往年1月零发行的纪录,有效保障了年初新建和在建项目的融资需求。截至2019年3月底,第一季度已发行新增债券1.18万亿元,完成提前下达新增限额的85.2%;其中,新增一般债券发行5187亿元,已完成新增一般债务限额的89.4%;新增专项债券发行6660亿元,完成比例为82.2%,提前下达的新增专项债务限额仍有一定使用空间。

分区域看,不同地区对提前下发的新增专项债务额度的使用比例存在明显差异,使用比例较低的省份多为债务风险相对较重的区域。截至2019年第一季度末,福建、新疆、宁夏、四川等12个省区提前下达的专项债限额已全部使用,其中,福建和新疆专项债新增发行规模已超过提前下达的新增专项债务限额,使用比例较高;而甘肃、山西、青海等8个省区新增专项债务限额的使用比例均在50%以下,其中,海南、黑龙江、吉林、内蒙古暂未发行新增专项债,专项债务限额的使用效率较低。

各地区可积极利用上年留存额度,加快专项债发行,提高专项债限额的使用效率。考虑到2019年1月9日国务院常务会议部署加快发行地方政府专项债券,力争9月底前基本发行完毕,避免出现重点项目融资困难的情况,全年专项债发行目标或将提速至第三季度完成;同时2019年政府工作报告指出2019年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元,因此至今暂未发行新增专项债以及专项债务限额仍有较大使用空间的地区需进一步加快专项债发行,提高专项债务限额使用比例。此外,由于专项债纳入基金预算,不列赤字,在预算管理上不同于地方政府一般债,存在调用历史遗留额度的可能性,2018年财政部34号文提出“积极利用上年末专项债务未使用的限额”,考虑到2018年底剩余的1.16万亿元专项债额度,2019年发行使用的空间较大。在当前经济仍面临较大下行风险的背景下,合理提升专项债务限额的使用效率有利于进一步稳定基建投资,发挥基建托底经济增长的作用,同时缓解地方政府资金压力尤其是债务风险相对较高的区域,保障重点项目资金需求,从而提升财政政策的实行效率,助力积极的财政政策更加积极有效。

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